O Overseas Development Institute (ODI) da Inglaterra publicou no mês de Janeiro um documento de trabalho intitulado Building blocks for equitable growth: lessons from the BRICS de autoria de Milo Vandemoortele, Kate Bird, Andries Du Toit, Minquan Liu, Kunal Sen e Fábio Veras Soares.
Na introdução do documento os autores fazem referência ao fato de que a cinco principais economias emergentes, comumente denominadas BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), foram elogiadas por seu crescimento econômico e capacidade de superação da crise financeira de 2008/09. Estes países estão se constituindo como modelos para profissionais e pesquisadores de outras economias emergentes. Entretanto, logo abaixo dessa superfície de aparência tão positiva, observa-se que nem todas as pessoas desses países se beneficiaram igualmente do crescimento. Alguns países mostram grandes aumentos na desigualdade de renda – especialmente China, Índia e África do Sul, enquanto o Brasil experimentou uma redução. Os autores se perguntam o que pode ser aprendido com esse recente processo de crescimento dos BRICS, em termos de desafios e sucessos para conciliar crescimento e equidade. O documento analisa as experiências de quatro dos BRICS – Brasil, China, Índia e África do Sul – tentando tirar conclusões a partir de uma comparação entre eles no que se refere a quatro fatores fundamentais para caracterizar os padrões de crescimento dos países: o acesso das pessoas aos bens resultantes desse crescimento; o investimento em atividades produtivas; as transferências sociais, e o contexto político e econômico onde a inclusão é uma prioridade.
Para esta matéria do Portal DSS Brasil nos limitaremos a publicar um resumo traduzido do caso do Brasil elaborado por um dos autores mencionados, Fábio Veras Soares, Coordenador de Pesquisas sobre Transferências de Renda do Centro Internacional de Políticas para o Crescimento Inclusivo (IPC-IG), em Brasília.
A taxa média de crescimento do Brasil nos últimos anos não impressiona quando comparada com a de outros países do BRICS: na verdade, ela se encontra bem abaixo dos demais. No entanto, a taxa de crescimento média de 4,4% observada entre 2004 e 2010 representa uma mudança para cima, quando comparada com o período 1981-2003 (2,0%). É, no entanto, insuficiente para colocar o país de volta no caminho do crescimento dos anos áureos do período de industrialização por substituição de importações (1947-1980), quando o país cresceu 7,5% ao ano, um número semelhante ao exibido pela Índia nos últimos anos.
O desempenho de crescimento do Brasil pode ser melhor observado pelo crescimento da renda domiciliar per capita com base em dados de pesquisas domiciliares, em lugar de olhar apenas para as taxas de crescimento do PIB. Na China, o aumento da renda domiciliar per capita foi dois pontos percentuais menor do que a taxa de crescimento do PIB, enquanto que no Brasil foi de dois pontos percentuais maior (Neri, 2011). Além disso, a distribuição de aumentos na renda domiciliar per capita entre os decis de renda revela uma diminuição da desigualdade de renda no Brasil, enquanto que em outros BRICS a desigualdade de renda aumentou (ou manteve-se constante). No Brasil, as famílias mais pobres tiveram um aumento muito mais rápido em sua renda do que os mais ricos. O aumento da renda real dos pobres tem sido maior do que as taxas de crescimento do PIB para a Índia, mas menor no caso da China, o que ilustra a natureza pró-pobre do processo de crescimento recente no Brasil.
Quais são os principais fatores por trás destas taxas de crescimento moderadas e da queda da desigualdade de renda observada no Brasil nos últimos anos? O menor crescimento do PIB é um preço inevitável a pagar para obter um crescimento mais equilibrado (equitativo)? Como a sociedade brasileira escolheu esse caminho mais equitativo? Quais são as implicações para o crescimento a longo prazo? Este estudo de caso resume algumas das evidências sobre estas questões. Ele também destaca as mudanças que ocorreram ao longo dos últimos 22 anos, desde a promulgação da nova Constituição Brasileira em 1988, e identifica os desafios e gargalos que precisam ser superados para garantir que o processo de crescimento equitativo do Brasil seja sustentável.
O autor considera que os fatores mais importantes para explicar o atual padrão de crescimento são: 1) estabilidade econômica, 2) ampliação da proteção social e serviços sociais, e 3) reformas institucionais que garantiram essa estabilidade econômica e expansão da proteção social e dos serviços sociais.
A estabilidade econômica
A década de 1980 e início dos 1990 foram marcados no Brasil por baixas e voláteis taxas de crescimento. Isso ocorreu juntamente com inflação persistente combinada com o fracasso de sucessivos planos de estabilização. A indexação generalizada dos contratos (preços, salários e aluguéis), acrescentou um componente inercial à espiral de inflação, que foi interrompida somente após a reforma monetária realizada através do Plano Real, em 1994. O Plano Real marcou um primeiro passo para a estabilidade econômica, mas não foi uma resposta a todos os desequilíbrios econômicos.
Uma política monetária restritiva combinada com uma taxa de câmbio sobrevalorizada em um cenário internacional caracterizado por crises sucessivas nas economias emergentes não constituem uma plataforma ideal para um processo de crescimento robusto. Várias micro reformas foram necessárias para fazer da estabilidade econômica uma característica confiável da economia brasileira. Importantes inovações institucionais que contribuíram para uma maior estabilidade econômica incluíram a adoção de metas de inflação, metas de superávit fiscal e a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000, que estabeleceu os parâmetros que os diferentes níveis de governos devem adotar.
Expansão de programas de proteção social
Seguindo a tradição latino-americana, o seguro social contributivo (previdência social) tem sido a característica dominante de proteção social no Brasil desde a sua criação em 1930. O sistema foi projetado para proteger os trabalhadores do setor formal, bem como os funcionários públicos através de um sistema com contribuições de empregadores, empregados e governo. Seguro social contributivo abrange aposentadorias e pensões, auxilio doença e licença maternidade. Ele também incluía o acesso à saúde, o que ficou redundante com a criação do Sistema Único de Saúde (SUS), que garante o acesso a cuidados de saúde para todos os cidadãos, independentemente de sua contribuição para a previdência social. Adições mais recentes aos direitos dos trabalhadores do setor formal no Brasil são a adoção de pagamentos de indenizações (1966), o seguro-desemprego (1986 e 1998, como um direito constitucional) e também um mês extra de salário por ano (abono salarial) para os trabalhadores do setor formal, que ganham menos de dois salários mínimos (1988, como um direito constitucional).
Conforme mencionado acima, os trabalhadores do setor formal tiveram muitos benefícios de seguro social e direitos sociais legalmente garantidos. A situação foi bastante diferente no campo da assistência social, entendida como benefícios não contributivos e de prestação de serviços de assistência social. Os benefícios não contributivos eram quase inexistentes durante todo o período de alto crescimento da industrialização por substituição de importações (1940-1960) e foram baseados principalmente em transferências em espécie de natureza filantrópica. Tais benefícios não contributivos começaram a ser implementados em uma escala razoável apenas com a introdução de dois programas: o Funrural – um benefício para idosos chefes de famílias em áreas rurais, implementado em 1971 – e a renda mensal vitalícia (RMV) – um benefício pago a idosos extremamente pobres e deficientes, implementado em 1974, durante o regime autoritário.
A Constituição de 1988 ampliou e atualizou esses programas e o valor de seus benefícios. Tanto a pensão rural como o Benefício de Prestação Continuada (BPC), que substituiu o RMV, pagam um salário mínimo aos seus beneficiários. Estes dois programas são responsáveis ??pela insignificante taxa de pobreza entre os idosos no Brasil. O foco desses dois grandes programas não contributivos de transferência de renda – cujos orçamentos são muito maiores do que o do Bolsa Família – são os inativos que não podem trabalhar, devido à invalidez ou velhice, e cujos familiares não possuem condições para ajudá-los.
A inovação trazida pelas transferências condicionais de renda para os pobres, criadas em meados da década de 1990, e que foram posteriormente integradas no programa Bolsa Família, foi tripla: 1) foco na unidade familiar (e não em trabalhadores individuais), 2), a existência de condicionalidades com foco no bem-estar das crianças, e 3) a possibilidade de incluir beneficiários sadios na assistência social. Esta última característica explica porque, ao contrário dos outros dois programas de transferência de renda, o Bolsa Família teve como objetivo complementar a renda familiar, em vez de substitui-la.
A introdução de benefícios em dinheiro para famílias pobres que têm chefes de família em idade de trabalhar permitiu que o sistema de proteção social cobrisse grandes segmentos do setor informal que estavam completamente desprotegidos. Aposentadorias rurais e o BPC foram também importantes neste processo, mas oferecem proteção apenas em idades mais avançadas. As famílias sem uma pessoa idosa não se beneficiam nem mesmo indiretamente dessas transferências.
Não é para surpreender que gastos de assistência social (não contributiva) foi a rubrica orçamentária que mostrou o maior aumento de todos os gastos sociais do governo federal entre 1995 e 2009, passando de 0,7% em 1995 para 6,8% em 2009. Estes gastos também aumentaram como proporção do PIB, de 0,08% para 1,09% no mesmo período, devido principalmente à expansão do BPC e Bolsa Família (IPEA, 2011). Da mesma forma e ao longo dos mesmos anos, as despesas com a previdência social (previdência social contributiva mais a pensão rural) aumentaram de 5% do PIB para 7,28%, como resultado do aumento do número de beneficiários e do valor do salário mínimo, que no Brasil corresponde à pensão mínima.
Tais aumentos permitiram resultados positivos em termos de redução da pobreza e da desigualdade. Segundo Soares et al. (2010), a desigualdade de renda medida pelo coeficiente de Gini caiu de 0,591 em 1999 para 0,538 em 2009. Os autores também mostram que o Bolsa Família foi responsável por 16% desta queda, apesar de representar apenas 0,8% da renda das famílias. Pensões indexadas ao salário mínimo (incluindo a aposentadoria rural e o BPC) foram responsáveis ??por 15% da queda e representaram 6,4% da renda familiar.
O principal fator por trás da queda da desigualdade de renda tem sido o rendimento do trabalho, uma vez que representa 76,2% da renda familiar e foi responsável por 59% da queda da desigualdade. Uma combinação de vários fatores provocou a desigualdade decrescente do mercado de trabalho: os aumentos do salário mínimo, a expansão do número de empregos no setor formal, uma redução nos retornos relacionados à escolaridade dado o aumento de trabalhadores com maior nível educacional e, finalmente, uma redução do desemprego.
As reformas institucionais
Reformas institucionais foram fundamentais para garantir a sustentabilidade do processo de estabilização económica, bem como a expansão da proteção social e das políticas sociais. A Constituição de 1988 não só apoia fortemente um processo de inclusão social, mas também estabeleceu uma série de medidas para evitar o autoritarismo. Um maior nível de transparência e de controle das políticas atenua más práticas como corrupção, nepotismo e processos antidemocráticos que dificultam tanto o processo de crescimento, devido à fraqueza das instituições, como comprometem a consolidação da democracia.
Além das reformas institucionais na área econômica que levaram a uma melhoria na gestão da política fiscal, a descentralização do poder para estados e municípios, apesar dos riscos de reforçar as desigualdades espaciais, se não for feita de maneira correta, tem contribuído para o desenvolvimento de uma cultura de parceria entre as três esferas de governo (federal, estadual e municipal). Ela também tem dado margem para inovações em um nível mais descentralizado.
O forte papel dos municípios na implementação do Programa Bolsa Família e parcerias recentes entre os estados e o governo federal na execução da estratégia “Brasil sem Miséria” são bons exemplos deste processo, para não mencionar as lições e os desafios que surgem como resultado da implementação do SUS e, mais recentemente, o Sistema Único de Assistência Social. Também vale a pena mencionar melhorias no monitoramento e avaliação de resultados educacionais, que estão ajudando a criar transparência e responsabilidade em todos os níveis e a gerar incentivos para fortalecer o desempenho das escolas.
Vínculos entre proteção social e crescimento no contexto brasileiro
O aumento da renda dos decis mais baixos devido tanto a um comportamento do mercado de trabalho como de políticas redistributivas em favor dos pobres permitiu que a economia brasileira adquirisse uma outra fonte de dinamismo além do crescimento impulsionado pela demanda externa e pelo boom dos preços das commodities. Consumo interno impulsionado pelo surgimento de uma grande classe média baixa e a expansão do (caro) crédito ao consumo, em conjunto com as medidas anticíclicas adotadas em 2008/09, explicam porque a crise financeira global teve um impacto relativamente suave no Brasil (-0,8% em 2008) e porque o crescimento se recuperou de forma vigorosa no ano seguinte (7,5% em 2009).
Limites e desafios
De acordo com Santos (2011), este ciclo virtuoso entre a dinâmica interna e externa, que tem funcionado relativamente bem para um crescimento inclusivo nos últimos anos, tem também algumas tensões e limites. O primeiro é a alta, por quaisquer padrões internacionais, taxa básica de juros observada no Brasil, que, apesar de algum declínio ao longo dos últimos anos, ainda implica o pagamento de juros correspondente a 5,5% do PIB. O segundo é a taxa de câmbio sobrevalorizada, o que tem prejudicado o crescimento dos setores industriais e impulsionado as importações. O terceiro é a falta de financiamento privado para investimentos de longo prazo, o que levou o governo a financiar o investimento com um alto custo fiscal, dadas as diferenças entre as taxas de juros de curto e longo prazo. Quarta, o consumo de massa baseado em crédito não ajuda a gerar poupança interna, fazendo com que a maioria dos investimentos sejam financiados pela poupança externa.
Para superar estes desafios, Santos (2011) considera necessário:
1. Melhorar a qualidade da dívida pública, de modo a continuar o processo de redução das taxas de juros e incentivar o setor privado a investir em infraestrutura (investimentos de longo prazo);
2. Evitar fugas de novos investimentos, de modo a gerar renda e poupança no país, o que requer uma redução na disponibilidade de crédito ao consumo, algo que pode ser feito sem prejudicar as políticas de redistribuição;
3. Desenhar uma política industrial ativa e aumentar o controle sobre a taxa de câmbio, e
4. Utilizar outros mecanismos redistributivos, como tornar o sistema tributário mais progressivo e melhorar a qualidade e distribuição do gasto social.
Referências Bibliográficas
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. 15 anos de gasto social federal notas sobre o período de 1995 a 2009. Comunicados do Ipea nº 98. Brasília: IPEA; 2011 [acesso em 06 maio 2013]. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/110708_comunicadoipea98.pdf
Neri M. Os emergentes dos emergentes: reflexões globais e ações locais para a nova classe média Brasileira. Rio de Janeiro: CPS/FGV; 2011.
Santos CHM. Contribuição da DIMAC para o texto/diagnostico inicial da equipe do IPEA encarregada de contribuir para o PPA 2012/2015. Mimeo; 2011.
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Vandemoortele M, Bird K, Du Toit A, Liu M, Sen K, Soares FV. Building blocks for equitable growth: lessons from the BRICS [Working Paper 365]. London: ODI/PEGNet; 2013.
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